石培華

如何推進(jìn)全域旅游發(fā)展,，國(guó)家旅游局局長(zhǎng)李金早的《全域旅游大有可為》一文、國(guó)家旅游局《關(guān)于開(kāi)展“國(guó)家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建工作的通知》《關(guān)于公布首批創(chuàng)建“國(guó)家全域旅游示范區(qū)”名單的通知》等文件中,，已進(jìn)行了系統(tǒng)科學(xué)論述和明確要求,。筆者從具體實(shí)施和操作技術(shù)層面，談?wù)剬?duì)如何創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)的幾點(diǎn)思考,。

如何理解,、測(cè)算和實(shí)現(xiàn)全域旅游示范區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)

李金早局長(zhǎng)在《全域旅游大有可為》一中提出，現(xiàn)階段推進(jìn)全域旅游,，應(yīng)至少體現(xiàn)五個(gè)鮮明特征,、達(dá)到四項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為,，以下幾點(diǎn)應(yīng)引起關(guān)注：

關(guān)于四項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)：旅游對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和就業(yè)的綜合貢獻(xiàn)達(dá)到一定水平,；建立旅游綜合管理和執(zhí)法體系；廁所革命及其他公共服務(wù)建設(shè)成效明顯,；建成旅游數(shù)據(jù)中心,。國(guó)家旅游局創(chuàng)建文件中提出，率先實(shí)施“1+3”旅游綜合管理和綜合執(zhí)法模式,，旅游廁所建設(shè)率先達(dá)標(biāo),，旅游數(shù)據(jù)中心率先建成的創(chuàng)建單位，國(guó)家旅游局將優(yōu)先組織驗(yàn)收,。通過(guò)驗(yàn)收的,，正式列入“國(guó)家全域旅游示范區(qū)”名錄。這些要求突出了創(chuàng)建中的改革創(chuàng)新方向,、任務(wù)和重點(diǎn),，是基本準(zhǔn)則,。但各地的改革創(chuàng)新側(cè)重點(diǎn)可以各有不同，推進(jìn)的綜合管理和綜合執(zhí)法,，其內(nèi)容和方式也可以多種多樣,，實(shí)現(xiàn)的路徑也可以因地制宜。如建立旅游數(shù)據(jù)中心,，可從實(shí)際出發(fā),，不一定需要當(dāng)?shù)鬲?dú)立建數(shù)據(jù)中心，也可以通過(guò)與大數(shù)據(jù)企業(yè)和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)合作,，采取市場(chǎng)化機(jī)制構(gòu)建新型的數(shù)據(jù)中心和采集體系,。

創(chuàng)建文件中要求對(duì)旅游業(yè)率先實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率15%和新增就業(yè)貢獻(xiàn)率20%。對(duì)于這些指標(biāo)需要引起關(guān)注的是,，這里講的是綜合貢獻(xiàn),，不是簡(jiǎn)單的旅游增加值占GDP的比重（直接貢獻(xiàn)），綜合貢獻(xiàn)包括直接貢獻(xiàn),、間接貢獻(xiàn)和引致貢獻(xiàn),，一般綜合貢獻(xiàn)比直接貢獻(xiàn)要高出一倍甚至更多，因此提出的指標(biāo)是15%,。關(guān)于就業(yè)指的是新增就業(yè)中,，旅游業(yè)就業(yè)貢獻(xiàn)率20%，也包括了直接就業(yè),、間接就業(yè),，而且旅游業(yè)就業(yè)增長(zhǎng)高于其他產(chǎn)業(yè)。

關(guān)于全域旅游的五個(gè)特征：在全域優(yōu)化配置經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源,，充分發(fā)揮旅游帶動(dòng)作用,；全域按景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)；構(gòu)建全域大旅游綜合協(xié)調(diào)管理體制,；全域發(fā)揮“旅游+”功能,，使旅游與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合、相融相盛,，形成新的生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力,；全民共建共享全域旅游。這實(shí)際上是全面系統(tǒng)地提出了創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)需要系統(tǒng)推進(jìn)的各方面工作要求,。

除了上述基本要求,，在評(píng)價(jià)全域旅游示范區(qū)時(shí),，需要增加游客,、當(dāng)?shù)鼐用窦跋嚓P(guān)方等對(duì)全域旅游示范區(qū)的評(píng)價(jià)。在制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí),，可以參考中國(guó)優(yōu)秀旅游城市,、旅游強(qiáng)縣,、最佳旅游城市等標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行簡(jiǎn)化和改造,，對(duì)全域旅游示范區(qū)的旅游服務(wù)品質(zhì),、安全、特色吸引力等各方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),。

創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)應(yīng)遵循什么指導(dǎo)思想和原則

關(guān)于推進(jìn)全域要注意的事項(xiàng),，李金早局長(zhǎng)在文章提出，應(yīng)避免陷入一些認(rèn)識(shí)誤區(qū),，實(shí)際上就提出了基本原則：其一,，推進(jìn)全域旅游并不是到處建景點(diǎn)景區(qū)、到處建賓館酒店,。相反,，全域旅游更加關(guān)注景點(diǎn)景區(qū)、賓館酒店等建設(shè)的系統(tǒng)性和規(guī)劃布局的合理性,。其二,，推進(jìn)全域旅游并不是到處進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)。全域旅游是一種積極有效的開(kāi)發(fā)性保護(hù)模式,。其三,，不是所有地區(qū)都有條件在近期實(shí)行全域旅游，全域旅游要分步推進(jìn),，切不能搞運(yùn)動(dòng),，不能刮風(fēng)。其四,，推進(jìn)全域旅游要因地制宜,，突出特色，不可簡(jiǎn)單復(fù)制,、粗暴克隆,。其五，全域旅游不可無(wú)序而為,，一哄而起,。

為便于進(jìn)一步深入理解，筆者將應(yīng)注意的原則歸納為推進(jìn)全域旅游需要處理好六個(gè)關(guān)系：一是處理好面與點(diǎn)（景區(qū)點(diǎn)與全域）的關(guān)系,。既要全域統(tǒng)籌,，也要注重景區(qū)景點(diǎn)建設(shè)，注重重點(diǎn)突破和極核帶動(dòng),，培育核心吸引物,、開(kāi)發(fā)豐富的旅游產(chǎn)品仍是全域旅游的基礎(chǔ)。二是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。推進(jìn)全域旅游,，既要發(fā)揮黨委政府的統(tǒng)籌推動(dòng),，更要符合旅游消費(fèi)需求、符合市場(chǎng)規(guī)律,，全域旅游要?jiǎng)?chuàng)造更有吸引力的新旅游生活方式,。三是處理好標(biāo)準(zhǔn)與特色的關(guān)系。全域旅游創(chuàng)建要達(dá)到一些共同的標(biāo)準(zhǔn),，吸引力,、生命力和競(jìng)爭(zhēng)力在于特色和個(gè)性。四是處理好開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系,。全域旅游注重建設(shè),，豐富產(chǎn)品和完善配套，更注重保護(hù),、注重整體環(huán)境優(yōu)化,。五是處理好硬件和軟件的關(guān)系。既要重視基礎(chǔ)設(shè)施,、公共服務(wù),、生態(tài)環(huán)境等硬件的建設(shè)，也要重視社會(huì)環(huán)境,、軟服務(wù)等品質(zhì)提升,。六是處理好改革創(chuàng)新與系統(tǒng)提升的關(guān)系。既要突出改革創(chuàng)新和突破,，也要注重系統(tǒng)提升和優(yōu)化,，全域旅游既是一個(gè)改革創(chuàng)新工程，也是一個(gè)系統(tǒng)優(yōu)化工程,。

為此,，筆者建議，科學(xué)有序推進(jìn)全域旅游應(yīng)遵循六個(gè)基本原則：一是注重保護(hù),、集約開(kāi)發(fā),；二是因地制宜、突出特色,；三是市場(chǎng)引領(lǐng),、黨政推動(dòng)；四是以人為本,、社會(huì)參與,；五是以點(diǎn)帶面、開(kāi)放聯(lián)動(dòng),；六是整合資源,、融合共享。總體來(lái)說(shuō),，推進(jìn)全域旅游的指導(dǎo)思想是貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念，抓住供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和消費(fèi)需求升級(jí)的歷史性機(jī)遇,，統(tǒng)籌推進(jìn),。

創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)的主要方向和任務(wù)是什么

李金早局長(zhǎng)的文章，對(duì)全域旅游創(chuàng)建的方向和任務(wù)提出了系統(tǒng)明確的要求,，重點(diǎn)突出改革創(chuàng)新,、突出發(fā)展戰(zhàn)略和模式轉(zhuǎn)變，這是全域旅游改革創(chuàng)新的總要求,。提出從景點(diǎn)旅游走向全域旅游的模式,，具體實(shí)現(xiàn)七大轉(zhuǎn)變：一是從單一景點(diǎn)景區(qū)建設(shè)和管理到綜合目的地統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變。二是從門(mén)票經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,。三是從導(dǎo)游必須由旅行社委派的封閉式管理體制向?qū)в我婪ㄗ杂捎行蛄鲃?dòng)的開(kāi)放式管理轉(zhuǎn)變,。四是從粗放低效旅游向精細(xì)高效旅游轉(zhuǎn)變。五是從封閉的旅游自循環(huán)向開(kāi)放的“旅游+”融合發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,。六是從旅游企業(yè)單打獨(dú)享到社會(huì)共建共享轉(zhuǎn)變,。七是從部門(mén)行為向黨政統(tǒng)籌推進(jìn)轉(zhuǎn)變。

國(guó)家旅游局首批創(chuàng)建“國(guó)家全域旅游示范區(qū)”名單的通知文件提出了系統(tǒng)任務(wù),，提出開(kāi)展全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作,，要適應(yīng)大眾化旅游發(fā)展需要，切實(shí)加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè),，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)旅游交通便捷,、服務(wù)便利，旅游廁所數(shù)量充足,、質(zhì)量達(dá)標(biāo),，旅游標(biāo)識(shí)完備、公共信息完善,；要滿(mǎn)足多樣化旅游發(fā)展要求,，因地制宜、突出特色,，大力推進(jìn)旅游產(chǎn)品建設(shè),，構(gòu)建多層次、特色化,、中高端旅游產(chǎn)品體系,；要堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)開(kāi)放共享,，著力加強(qiáng)旅游環(huán)境秩序建設(shè),，實(shí)現(xiàn)全域景觀化、景區(qū)內(nèi)外環(huán)境一體化、市場(chǎng)秩序規(guī)范化,、旅游服務(wù)精細(xì)化,；要適應(yīng)現(xiàn)代旅游綜合產(chǎn)業(yè)、綜合執(zhí)法要求,，加快旅游業(yè)管理體制和執(zhí)法機(jī)制改革創(chuàng)新,，鼓勵(lì)有條件的創(chuàng)建單位率先推廣設(shè)立綜合性旅游管理機(jī)構(gòu)和旅游警察、旅游法庭,、旅游工商分局等“1+3”模式,。

各地如何具體推進(jìn)全域旅游創(chuàng)建相關(guān)基礎(chǔ)工作

李金早局長(zhǎng)系統(tǒng)、全面地對(duì)推進(jìn)全域旅游工作在國(guó)家層面進(jìn)行了總體部署,。他指出,，實(shí)施全域旅游是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)改革創(chuàng)新,，從六個(gè)方面提出了重點(diǎn)工作：創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略,，改革管理體制；創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和旅游規(guī)劃,；改革評(píng)價(jià)體系,；創(chuàng)新投融資體制機(jī)制；創(chuàng)新旅游業(yè)態(tài),；試點(diǎn)先行,、示范引領(lǐng)。對(duì)于各地具體如何推進(jìn)全域旅游創(chuàng)建工作,，筆者提出以下建議：

一是做好全域旅游的系統(tǒng)科學(xué)規(guī)劃,。從戰(zhàn)略高度和綜合角度，編制各地全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建規(guī)劃,、實(shí)施方案,、推進(jìn)意見(jiàn)，有條件的地方制定地方標(biāo)準(zhǔn),。爭(zhēng)取國(guó)家旅游局的指導(dǎo)支持,，編寫(xiě)好這些操作性文件。編制的不僅是有針對(duì)性做好頂層設(shè)計(jì),，更是推進(jìn)創(chuàng)建的路線(xiàn)圖和施工圖,，明確分工，納入地方黨委政府考核,。

二是構(gòu)建推動(dòng)全域旅游的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,。國(guó)家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作，以申報(bào)的省,、市（州）縣人民政府為主體,。推進(jìn)全域旅游發(fā)展,，要作為創(chuàng)建區(qū)域當(dāng)?shù)氐目傮w戰(zhàn)略來(lái)整體推進(jìn)，加強(qiáng)黨委,、政府的領(lǐng)導(dǎo),，需要主要領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)方能取得成效?！耙话咽植拍茏ヒ话?、才能實(shí)現(xiàn)一把抓”。把推進(jìn)全域旅游作為新時(shí)期促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的重要突破口,，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)建工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo),?？梢劳懈鞯氐穆糜伟l(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組,、聯(lián)席會(huì)議制度等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制,，在黨委,、政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，制定創(chuàng)建工作方案,，明確工作責(zé)任要求,，形成推進(jìn)全域旅游發(fā)展合力。

三是著力深化全域旅游的改革創(chuàng)新,。大力推進(jìn)“多規(guī)合一”改革試點(diǎn),，把整個(gè)區(qū)域作為大景區(qū)來(lái)規(guī)劃建設(shè)，確保全域旅游規(guī)劃能真正落地實(shí)施,，全面優(yōu)化全域旅游環(huán)境,。重點(diǎn)圍繞適應(yīng)綜合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和綜合執(zhí)法需求，因地制宜推進(jìn)旅游委,、旅游功能區(qū),、旅游警察、工商旅游分局,、旅游巡回法庭等綜合管理,、綜合執(zhí)法的體制機(jī)制；抓住供給側(cè)改革機(jī)遇,，改革創(chuàng)新投融資模式,，推進(jìn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP等投融資模式改革創(chuàng)新。從改革創(chuàng)新旅游體制,，從旅游市場(chǎng)監(jiān)管,、旅游公共服務(wù)、旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn),、擴(kuò)大旅游開(kāi)放,、旅游管理體制和基礎(chǔ)制度等方面推進(jìn)綜合改革,。

四是推進(jìn)全域旅游公共服務(wù)體系建設(shè)。推進(jìn)全域旅游發(fā)展,，需要有硬件設(shè)施,、基礎(chǔ)條件的支撐。交通全域化,、旅游廁所等公共服務(wù)設(shè)施全域覆蓋,，智慧旅游設(shè)施和服務(wù)全域覆蓋等是全域旅游發(fā)展的基礎(chǔ)條件。要結(jié)合供給側(cè)改革,，整合各種渠道資金,，加強(qiáng)對(duì)全域旅游的交通、廁所等配套基礎(chǔ)設(shè)施和旅游公共服務(wù)體系的建設(shè),，進(jìn)一步推進(jìn)旅游廁所革命,。各地要根據(jù)實(shí)際需要，在3A級(jí)以上景區(qū),、重點(diǎn)鄉(xiāng)村旅游區(qū)以及機(jī)場(chǎng),、車(chē)站、碼頭等建設(shè)旅游咨詢(xún)中心,。鼓勵(lì)依托城市綜合客運(yùn)樞紐和道路客運(yùn)站點(diǎn)建設(shè)布局合理,、功能完善的游客集散中心，逐步實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)旅游景區(qū),、旅游城市,、旅游線(xiàn)路等咨詢(xún)服務(wù)全覆蓋。需要加快推進(jìn)城市及國(guó)道,、省道至A級(jí)景區(qū)連接道路建設(shè),。加強(qiáng)城市與景區(qū)之間交通設(shè)施建設(shè)和運(yùn)輸組織，加快實(shí)現(xiàn)從機(jī)場(chǎng),、車(chē)站,、碼頭到主要景區(qū)公路交通無(wú)縫對(duì)接，加大景區(qū)和鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)停車(chē)位建設(shè),。創(chuàng)新旅游產(chǎn)品業(yè)態(tài)體系,，大力推動(dòng)旅游產(chǎn)品由觀光型向度假休閑型轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新完善快行漫游的自駕車(chē),、自行車(chē),、自助游服務(wù)體系。

五是改革創(chuàng)新全域旅游的統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià),。要根據(jù)全域旅游的特點(diǎn),，拓展統(tǒng)計(jì)測(cè)算范圍，創(chuàng)新相關(guān)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系,；要按照旅游發(fā)展的新業(yè)態(tài),、新特點(diǎn),、新趨勢(shì)設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)；同時(shí),，還需要充分利用大數(shù)據(jù),，與旅游電商企業(yè)合作，探索建立適應(yīng)全域旅游特點(diǎn)的旅游服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系,，加強(qiáng)旅游綜合效益評(píng)估考核,。各地需要開(kāi)展專(zhuān)題研究，與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和企業(yè)合作,，推進(jìn)統(tǒng)計(jì)改革創(chuàng)新,。

六是推進(jìn)全域旅游相關(guān)培訓(xùn)宣傳。大力推進(jìn)全域旅游,，必須要改變觀念,，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念。有針對(duì)性地對(duì)各市縣委書(shū)記,、分管縣市副書(shū)記副市（縣）長(zhǎng),、旅游局長(zhǎng),、相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人,、重點(diǎn)旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、村主任,、重點(diǎn)旅游區(qū)負(fù)責(zé)人,、旅游院校骨干、重點(diǎn)旅游企業(yè)負(fù)責(zé)人等進(jìn)行全域旅游專(zhuān)題輪訓(xùn),。要樹(shù)立全局謀劃,、全方位推進(jìn)、全時(shí)空統(tǒng)籌,、全要素配套,、全產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、全社會(huì)參與的大旅游發(fā)展觀,，整合資源,、統(tǒng)籌推進(jìn)全域旅游。各部門(mén)要樹(shù)立相互融合,、一體推進(jìn)的觀念,，相關(guān)工作要樹(shù)立旅游理念。當(dāng)?shù)鼐用褚惨獜呐杂^者變成參與者,。相關(guān)旅游企業(yè)要根據(jù)全域旅游新特點(diǎn),，探索新的商業(yè)模式、盈利模式,。推進(jìn)全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建,，還需要加大宣傳,，讓全域旅游深入人心、全社會(huì)參與,。

七是做好因地制宜指導(dǎo),。各地要因地制宜，積極務(wù)實(shí)探索符合本地實(shí)際,、突出本地特色的全域旅游的好經(jīng)驗(yàn),、好做法。鼓勵(lì)大膽創(chuàng)新,、突出地域特色,。各地情況千差萬(wàn)別，推進(jìn)全域旅游的主體是地方黨委,、政府,，實(shí)際工作中要“百花齊放，百家爭(zhēng)鳴”,，積極探索,。通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，探索不同模式,，總結(jié)經(jīng)驗(yàn),、分類(lèi)指導(dǎo)。