黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出,，“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)”“保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效法律幫助”,。這些部署和要求為我國(guó)建設(shè)完備的公共法律服務(wù)體系明確了目標(biāo),，也為構(gòu)建農(nóng)村公共法律服務(wù)體系指明了方向。2013年以來,，全市災(zāi)后重建,、新農(nóng)村建設(shè)工作全面展開，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)置了災(zāi)后重建集中安置點(diǎn),，在這一過程中,農(nóng)民的權(quán)益維護(hù)能否得到法律支持是至關(guān)重要的,。農(nóng)民是否需要法律服務(wù)?現(xiàn)行法律服務(wù)體系是否能滿足農(nóng)民需求?如何構(gòu)建較為完善的農(nóng)村法律服務(wù)體系?筆者試以滎經(jīng)為例，就農(nóng)村法律服務(wù)供給現(xiàn)狀及農(nóng)村公共法律服務(wù)體系構(gòu)建談一點(diǎn)自己的看法,，以期拋磚引玉,。

一、農(nóng)村法律服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)查

當(dāng)前,，滎經(jīng)縣提供法律服務(wù)的主體包括律師,、公證人員、人民調(diào)解委員會(huì)以及基層法律工作者四支隊(duì)伍,，但都不同程度的存在數(shù)量不足,、人員斷層、中立不夠,、質(zhì)量堪憂等方面的問題,。

（一）數(shù)量稀缺的律師群體。滎經(jīng)縣目前有執(zhí)業(yè)律師7名（包括三名法律援助律師）,，在社會(huì)律師方面實(shí)際只有一名律師在本縣執(zhí)業(yè),，有三名律師雖然執(zhí)業(yè)資格掛靠滎經(jīng)縣律所，但是基本沒有在滎經(jīng)縣執(zhí)業(yè),，造成僅一名社會(huì)律師在提供法律服務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況,。從2015年的服務(wù)情況看，全年其共接案19件,，其中包括指定援助案件5件,，擔(dān)任7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問。已經(jīng)沒有更多精力兼顧農(nóng)村法律服務(wù)市場(chǎng),。而從滎經(jīng)縣法律援助中心的工作開展情況著眼，滎經(jīng)縣援助中心有三名援助律師,，去年全年立案援助129件,，除去7件指定案件,，共受理當(dāng)事人申請(qǐng)的援助案件122件，其中涉農(nóng)案件80件,。去年全年援助中心解答群眾法律咨詢1680人次,，相對(duì)全縣需要法律服務(wù)的農(nóng)村群體來說，能夠起到的作用也是比較有限的,。

（二）人員結(jié)構(gòu)斷層的公證處,。滎經(jīng)縣目前有公證人員兩名，基本在縣公證處提供公證服務(wù),，兩位公證員年齡偏大,，幾年內(nèi)就將退休，而最近幾年滎經(jīng)縣公證處也打算聘請(qǐng)或者招錄年輕人補(bǔ)充公證員隊(duì)伍,，但是因?yàn)楣C員任職資格的限制,，到目前為止也沒有聘請(qǐng)到合適人員。以去年為例,，公證處全年共辦理公證130件,，其中涉農(nóng)公證42件，前幾年辦理情況也類似,。而每天都有很多群眾到公證處詢問公證相關(guān)事項(xiàng)或者辦理公證業(yè)務(wù),，造成滎經(jīng)縣兩位公證員經(jīng)常性周末或者節(jié)假日加班，因此除特殊情況,，兩位公證員基本沒時(shí)間到農(nóng)村提供上門公證服務(wù),，今年僅一起到農(nóng)村為高齡老人上門辦理公證。公證員數(shù)量偏少,、需服務(wù)的群體數(shù)量較大,，造成公證員基本沒時(shí)間到農(nóng)村提供上門公證服務(wù)。

（三）中立性頗受質(zhì)疑的人民調(diào)解,。人民調(diào)解委員會(huì)和基層法律工作者是實(shí)際為農(nóng)村,、農(nóng)民提供公共法律服務(wù)的兩大資源。但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),，這兩大主體為農(nóng)村,、農(nóng)民提供的法律服務(wù)都存在一些不足,影響了農(nóng)民選擇其解決糾紛和問題的信心。滎經(jīng)縣目前共設(shè)有人民調(diào)解委員會(huì)141個(gè),，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解會(huì)21個(gè),，村（社區(qū)）調(diào)解會(huì)112個(gè)；專業(yè)性行業(yè)性調(diào)委會(huì)8個(gè),，建檔備案人民調(diào)解員425名,，其中專職調(diào)解員僅9名，其他調(diào)解員都是村干部,、鎮(zhèn)干部兼任,。去年全年全縣各級(jí)人民調(diào)解組織參與調(diào)解民間糾紛3438件,，單純從數(shù)據(jù)看是將大量矛盾化解在基層，但是其中有個(gè)不容忽視的問題,，就是其中有1211件民間糾紛都是道路交通事故方面的糾紛,，占參與調(diào)解糾紛總量的35.22%，從滎經(jīng)縣災(zāi)后重建以來,，各類矛盾糾紛呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì),，尤其去年以來，隨著外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化,，經(jīng)濟(jì)下行壓力凸顯,，滎經(jīng)縣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)特別薄弱，在經(jīng)濟(jì)下行的情況下,，各類民間矛盾糾紛呈爆發(fā)趨勢(shì),，特別是涉及民間融資等類新型糾紛，一旦爆發(fā)涉及人數(shù)動(dòng)輒數(shù)百,，這就對(duì)人民調(diào)解組織提出更高要求,，需要調(diào)解組織強(qiáng)化排查，發(fā)現(xiàn)問題苗頭及時(shí)預(yù)警上報(bào),，這必然要求調(diào)解員綜合素質(zhì)要高,。但現(xiàn)階段滎經(jīng)縣基層調(diào)解員素質(zhì)不高、法律專業(yè)人才匱乏的現(xiàn)狀短期又得不到改變,，特別是各兼職調(diào)解員是通過行政手段任命的,，普遍工作積極性不高。有些調(diào)解員有時(shí)候會(huì)對(duì)一些糾紛敷衍了事,，造成部分糾紛當(dāng)事人為了一些雞毛蒜皮的事情,，從村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至到縣市,，上訪不斷,。

其次，人民調(diào)解必須保持調(diào)解方的中立,而非站在某一方當(dāng)事人的立場(chǎng)維護(hù)其利益,。但現(xiàn)行的人民調(diào)解的中立性受到了質(zhì)疑,其原因在于,，村級(jí)調(diào)解委員會(huì)一般由村干部兼任調(diào)解員,鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)調(diào)解委員會(huì)一般設(shè)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所由司法員主要承擔(dān)調(diào)解工作、其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)助,。因此,若糾紛雙方都是農(nóng)民,調(diào)解員的第三方中立地位還能勉強(qiáng)維持,若糾紛雙方當(dāng)事人中有一方是村級(jí)組織或者政府機(jī)關(guān)單位,調(diào)解員是與村級(jí)組織或者政府機(jī)關(guān)單位保持一致的,此時(shí)調(diào)解員履行的職責(zé)就不是中立的調(diào)解職責(zé)了,而是政府的行政職能,失去了其中立的立場(chǎng),調(diào)解的質(zhì)量自然大打折扣,。另一方面調(diào)解程序的隨意性也給調(diào)解帶來了負(fù)面影響。因?yàn)槿狈Τ绦虻谋Ｕ?加上農(nóng)村還現(xiàn)實(shí)存在的宗族勢(shì)力影響以及經(jīng)濟(jì)狀況的不均衡,使調(diào)解員自覺或不自覺的喪失其中立的立場(chǎng),可能導(dǎo)致調(diào)解最終會(huì)以強(qiáng)者的意愿勝出,。

（四）艱難曲折的基層法律服務(wù)所,。基層法律服務(wù)所是隨著我國(guó)改革開放以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步發(fā)展起來的,。其發(fā)展經(jīng)歷了自發(fā)萌芽到國(guó)家大力推廣迅速壯大到限制發(fā)展再到以公益性公共產(chǎn)品性質(zhì)發(fā)展的一系列艱難曲折的過程,目前還沒有完全適應(yīng)農(nóng)村法律服務(wù)的需要,。主要表現(xiàn)在：

1.基層法律服務(wù)隊(duì)伍逐年減少,。從2002年開始,滎經(jīng)縣的基層法律服務(wù)所數(shù)量急轉(zhuǎn)直下,從業(yè)人員大幅減少。90年代,，滎經(jīng)縣共有嚴(yán)道、花灘,、復(fù)順,、石滓、滎河,、青龍六家法律服務(wù)所,，法律服務(wù)工作者24名，到了2002年僅剩下嚴(yán)道,、花灘兩家法律服務(wù)所,，法律工作者5名，與全縣10來萬農(nóng)村人口比例為0.005%,。去年全年共辦理案件72件,，其中包括指定援助案件7件，就全縣需要法律服務(wù)的群眾數(shù)量而言,，僅能起到杯水車薪的作用,。

2.法律工作者素質(zhì)參差不齊。法律工作者執(zhí)業(yè)門檻較低,不要求通過國(guó)家統(tǒng)一的司法考試,因此多數(shù)法律工作者只有大專文憑,導(dǎo)致個(gè)別法律工作者辦案水平不高,出現(xiàn)為攬案件向當(dāng)事人信口開河,，最終不能獲得預(yù)期結(jié)果和當(dāng)事人發(fā)生糾紛的情況,嚴(yán)重影響了法律隊(duì)伍形象,也嚴(yán)重影響農(nóng)民請(qǐng)法律工作者為其打官司的信心,。

3.基層法律服務(wù)缺乏國(guó)家法律保障?；鶎臃煞?wù)是基于社會(huì)大眾的自我需求而產(chǎn)生,依據(jù)的是部門規(guī)章和地方性法規(guī),缺乏國(guó)家法律的保障,。“基層法律服務(wù)所基于社會(huì)需求而自發(fā)產(chǎn)生之后,是在一種沒有理論論證,、沒有法律規(guī)范的背景下,并依賴于政策和行政手段推動(dòng)拓展的機(jī)制,。這種與生俱來的弊端,就決定了它的生死成敗對(duì)政策有很強(qiáng)的依賴性,以至于每一個(gè)文件法規(guī)的出臺(tái),都勢(shì)必對(duì)基層法律服務(wù)所的生存和發(fā)展起決定性的作用?！币虼?這一特性就導(dǎo)致基層法律服務(wù)發(fā)展異常艱難,至今難以滿足農(nóng)村法律服務(wù)市場(chǎng)的需求,。

二、構(gòu)建農(nóng)村公共法律服務(wù)體系思考

隨著新農(nóng)村建設(shè)的展開,農(nóng)村法律服務(wù)客觀需求日益增大與農(nóng)村法律服務(wù)資源較為匱乏,、眾多農(nóng)民群眾對(duì)市場(chǎng)化的法律服務(wù)支付能力不足之間的矛盾越來越突出,建議從以下方面完善滎經(jīng)縣農(nóng)村法律服務(wù)體系建設(shè),。

（一）整合基層法律服務(wù)資源。以縣（區(qū)）為單位,，構(gòu)建兩級(jí)法律服務(wù)體系,。主要從兩個(gè)方面著手：一是整合法律服務(wù)資源，將現(xiàn)有的援助律師,、公證員,、基層法律服務(wù)工作者等資源整合在一起,，實(shí)行資源共享，打造“窗口化,、綜合性,、一站式”公共法律平臺(tái)，堅(jiān)持便民性,、公益性,、專業(yè)性、統(tǒng)一性的工作原則,，圍繞縣委,、縣政府中心工作，將窗口接待與后臺(tái)延伸服務(wù)緊密結(jié)合,，將法律服務(wù),、法律援助、法治宣傳,、人民調(diào)解,、公證等為廣大群眾直接服務(wù)的職能有機(jī)整合，成立“滎經(jīng)縣公共法律服務(wù)中心”,。為城鄉(xiāng)居民提供公益性法律顧問,、法律咨詢、矛盾糾紛受理,、人民調(diào)解,、法律援助、公證,、司法鑒定咨詢等“一站式”法律服務(wù),，使人民群眾的法律服務(wù)需求實(shí)現(xiàn)從“分散”到“集中”，從“無序”到“有序”的轉(zhuǎn)變,，最大限度地發(fā)揮法律服務(wù)效能,，提高辦事效率。二是依托各村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會(huì)建立村（社區(qū)）法律服務(wù)工作室,，將村（社區(qū)）法律服務(wù)工作室建設(shè)納入黨委政府為民辦實(shí)事民生工程目標(biāo),，通過目標(biāo)管理推進(jìn)村（社區(qū)）法律服務(wù)工作室建設(shè)，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)工作室在全縣全覆蓋,。通過政府購(gòu)買服務(wù)公開招聘112名法律服務(wù)志愿者,，充實(shí)村（社區(qū)）法律服務(wù)工作室人員。達(dá)到每個(gè)村（社區(qū)）有一名專職法律服務(wù)志愿者,。

（二）建立完善基層法律服務(wù)工作機(jī)制,。規(guī)范村（社區(qū)）法律服務(wù)工作室外觀標(biāo)識(shí)、工作流程和設(shè)施設(shè)備，向廣大群眾公布法律服務(wù)聯(lián)系電話,、發(fā)放法律服務(wù)聯(lián)系卡等,。落實(shí)律師值班制度，建立流動(dòng)工作制,，群眾可以通過網(wǎng)絡(luò),、微信、電話等方式隨時(shí)找值班律師咨詢法律問題,。依托村（社區(qū)）法律服務(wù)工作室,，充分利用現(xiàn)有律師、公證,、法律援助和基層法律服務(wù)等資源，在村（社區(qū)）開展法治宣傳,、矛盾糾紛排查并參與調(diào)解民間糾紛,，為村（居）民辦理公證、法律援助,、訴訟等法律事項(xiàng)提供服務(wù)幫助,，參與社會(huì)治安綜合治理，協(xié)助做好矛盾糾紛排查化解,，及時(shí)收集群眾的法律服務(wù)需求,。

（三）延伸基層法律服務(wù)工作職能。依托現(xiàn)有的法律服務(wù)平臺(tái),，立足便民惠民宗旨,，創(chuàng)新法律服務(wù)方式，延伸法律服務(wù)觸角,。

一是以法律服務(wù)工作室為依托,，在全縣村（社區(qū)）設(shè)立法治大講堂、法治宣傳欄,、公告欄,、意見收集箱、法治圖書角,；以法律七進(jìn),、七五普法為契機(jī)，在街道,、院落,、田間、地頭開展群眾喜聞樂見,、形式多樣的法治宣傳,、法治文藝匯演等活動(dòng)，營(yíng)造和諧的法治環(huán)境。同時(shí)利用手機(jī)短信,、政務(wù)微博,、微信、微電影等新型宣傳手段開展法治宣傳,，不斷提升群眾的法律素質(zhì),。，就矛盾糾紛化解而言,，建議圍繞法律進(jìn)重建,、調(diào)解進(jìn)項(xiàng)目工作，積極推進(jìn)法律服務(wù)進(jìn)企業(yè),，以各村(社區(qū))為單位,，組織律師、法律服務(wù)志愿者,、法治宣傳員等對(duì)本轄區(qū)的企業(yè)開展法治宣傳,、法律咨詢。對(duì)于務(wù)工人員較多,、規(guī)模較大的企業(yè),，具備條件的，幫助其建設(shè)人民調(diào)解室,，成立企業(yè)人民調(diào)解委員會(huì),；對(duì)小型企業(yè)，指導(dǎo)其開展法律學(xué)習(xí),，幫助企業(yè)完善內(nèi)部管理制度,，提高法律風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

二是依托村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會(huì),，組織法律服務(wù)志愿者進(jìn)重建聚居點(diǎn)走訪,，對(duì)群體性事件的不穩(wěn)定因素進(jìn)行排查，將糾紛排查和調(diào)解工作相結(jié)合,，確保矛盾糾紛“發(fā)現(xiàn)及時(shí),、化解快速、穩(wěn)控有力,、處置得當(dāng)”,，能有效防止群體性事件的發(fā)生和矛盾糾紛的激化。

三是依托村（社區(qū)）法律服務(wù)工作室,，把整合的司法行政工作資源延伸到農(nóng)村,，為群眾提供綜合的基層法律服務(wù)平臺(tái)，為村（社區(qū)）和村集體組織提供法律意見建議,，參與重大事項(xiàng)決策,，通過日常工作的開展,，提升轄區(qū)干部依法行政、依法辦事的工作能力,，增強(qiáng)群眾依法維權(quán)意識(shí),，維護(hù)基層的社會(huì)穩(wěn)定。

管中窺豹,，只見一斑,。作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部山區(qū)小縣,滎經(jīng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及其所表現(xiàn)出來的法律服務(wù)需求顯然不具有廣泛的代表性，但是,，我們相信,，在依法治國(guó)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下,，農(nóng)村,、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與法律的聯(lián)系只會(huì)越來越緊密,，構(gòu)建農(nóng)村公共法律服務(wù)體系必將成為完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的題中之義,。